深圳小產(chǎn)權(quán)房

我國《憲法》第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這就是說，目前我國存在著城鄉(xiāng)二元土地所有制，即國家所有（城市土地）和集體所有（農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地）兩種土地所有制形式。土地市場政府二元身份、產(chǎn)權(quán)二元主體的疊加，形成了一個供地主體（政府）和一種交易產(chǎn)權(quán)（即國有土地的非完全競爭市場——政府壟斷市場）的特殊制度。其中，政府二元身份一方面是指二元土地權(quán)力，即中央政府代表所有權(quán)、行使市場管制權(quán)；地方政府代理使用權(quán)、行使經(jīng)營權(quán)；另一方面是指二元政府職能，即政府既具公共職能也具經(jīng)營職能。產(chǎn)權(quán)二元主體一方面是指國有土地產(chǎn)權(quán)的二元主體，即中央政府代表所有權(quán)，地方政府享有使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)；另一方面是指集體土地產(chǎn)權(quán)的二元主體，即村民委員會代表所有權(quán)，村民享有土地使用權(quán)。

另據(jù)《土地管理法》第43條、第44條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。2002年5月，國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》出臺，其中第4條、27條規(guī)定，“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”。在此制度下，國家壟斷了土地一級市場，包括住宅建設(shè)在內(nèi)的各類房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地只能通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的方式從政府手中獲取。

正是在我國城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體土地所有者與國有土地所有者之間權(quán)利不對等，農(nóng)村集體組織并不擁有完全意義上的集體土地產(chǎn)權(quán)——農(nóng)民集體對土地的占有、使用、收益和處分權(quán)是有限的，尤其是缺乏對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的最終處分權(quán)，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地?zé)o法直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場。而地方政府作為土地一級市場壟斷的供給者，通過低價征收農(nóng)村集體所有土地，再通過“招拍掛”等方式，以高于征收拆遷補償費用幾十倍甚至上百倍的價格轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從中獲取大量高額壟斷利益，包括土地出讓收入以及各種相關(guān)稅費等。以“十一五”時期為例，“十一五”全國土地出讓收入快速增長，2006年7677億元，到2010年迅速增長到29110億元，相對于同期全國、地方財政收入的35.0%、71.7%。

與此同時，房地產(chǎn)開發(fā)商也能通過二級開發(fā)從房價大幅上漲、土地快速增值中獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益，而作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體及農(nóng)民個人并不直接參與土地一級開發(fā)和房產(chǎn)開發(fā)整個產(chǎn)業(yè)鏈中的利益分配，土地被征用的農(nóng)民和農(nóng)村集體組織只能以征地拆遷安置補償費的方式從中獲取很小的一部分利益。在近年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，土地快速增值導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地的法定征收補償費用與市場價值之間的差距不斷拉大。據(jù)《新京報》報道，2010年湖南省衡東縣白蓮鎮(zhèn)白蓮村農(nóng)民的19.3畝地被征用后，開發(fā)商獲得收益850萬，政府獲得收益620萬，而農(nóng)民只獲得47萬，開發(fā)商、政府收益分別是農(nóng)民收益的18倍和13倍。另據(jù)調(diào)查資料分析，被征用的農(nóng)村土地收益分配格局大致是地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，打破了政府壟斷土地一級市場的格局，在很大程度上也是農(nóng)民和農(nóng)村集體組織參與土地資源優(yōu)化配置、分享工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程中土地增值收益的必然結(jié)果。